Focus sur l’élaboration et les apports des Ordonnances Macron

Cela fait désormais près d’un an et demi que les ordonnances MACRON de septembre 2017 portant réforme du droit du travail et ses décrets d’applications ont été publiés au Journal officiel. Ces ordonnances ne sont pas anodines, elles réforment en profondeur le Code du travail notamment en ce qui concerne les institutions représentatives du personnel mais aussi en matière de négociation collective ou encore en matière de rupture du contrat de travail. Nous nous sommes intéressés à la manière dont ces ordonnances ont été élaborées, dans quel contexte et aux avantages associés pour les entreprises. 

Monsieur Hervé LANOUZIÈRE, actuellement inspecteur à l’IGAS (Inspection Générale des affaires sociales) a accepté de répondre à nos questions.

Rentré à l’inspection du travail en 1988, il a travaillé dans différents services déconcentrés de l’État (notamment en tant que directeur du travail adjoint à la direction départementale du Rhône) avant de rejoindre l’administration centrale (Direction Générale du Travail) en 2005 où il est chargé de la recodification du Code du travail de 2005 à 2008. Il est ensuite devenu responsable du suivi de l’ensemble de la politique santé au travail en France (chargé du dossier de la « crise sociale » France Télécom puis du plan d’urgence gouvernemental sur les risques psycho-sociaux). Après un détour par le privé au sein du groupe métallurgique et minier ERAMET, il est nommé directeur de l’ANACT[1] en décembre 2012. Il quitte l’ANACT en 2017 pour l’IGAS où il a une mission d’appui à l’élaboration des ordonnances Macron.

Pour rappel, l’IGAS est un corps interministériel qui intervient dans le champ du ministère de la santé et du ministère des affaires sociales de manière générale et chargé notamment des questions relatives aux affaires sociales (protection sociale, cohésion sociale), à la santé, à l’emploi ou encore au travail. L’IGAS a 4 grands types de missions :

- Une mission de contrôle des institutions (ONG, hôpitaux, directions départementales, établissements publics, etc.) dans le champ social ;

- Une mission d’évaluation des politiques publiques ;

- Une mission d’audit interne : contrôle qualité dans des organismes qui relèvent du champ de compétence des affaires sociales (par exemple à l’Agence nationale du médicament) ;

- Des missions d’appui, à la demande du Premier ministre ou d’un ministre, pour accompagner la mise en œuvre d’une politique gouvernementale.

Typiquement la mission sur les ordonnances travail était une mission d’appui.

 

Quelles étaient vos missions concernant l’élaboration de ces ordonnances ? 

Hervé LANOUZIÈRE : Deux grands types de missions pouvaient être distinguées : une mission d’ingénierie et de logistique et une mission sur le fond.

Concernant, la mission d’ingénierie et de logistique, il s’agissait de faire en sorte que les ordonnances voulues par le Président de la République sortent en temps et en heure. Le chantier était extrêmement important, en enjeux bien-sûr mais aussi en volume : de nombreux textes ont été modifiés impliquant de nombreux départements ministériels et de multiples consultations des partenaires sociaux ; le tout dans en temps record ! Mon travail était de faire en sorte que l’ensemble des équipes chargées de la rédaction des textes puisse faire son travail. Ainsi, je devais faire un aller-retour permanent entre les concertations menées par la ministre avec les partenaires sociaux, les commandes politiques de traduction des orientation définies en textes, faire écrire les équipes et retourner ces projets en demandant le cas échéant les arbitrages nécessaires au cabinet de la ministre lorsque des questions techniques ou de fond étaient soulevées par les équipes. Finalement, mon travail était de coordonner tous ces éléments et faire en sorte que toutes les consultations obligatoires aient lieu en temps et en heure et que les nombreuses pièces jointes à un projet de texte soient réunies (étude d’impact, exposé des motifs, PV de consultations…). 

Concernant la mission relative au fond, il s’agissait d’avoir un rôle d’expertise et de conseil sur les dispositions elles-mêmes. En ce sens, la question de la fusion des instances représentatives et de la création du CSE a particulièrement retenu mon attention. J’ai ainsi participé à la réflexion du contenu des dispositions ainsi que leur évolution, sachant qu’il s’agissait de repenser intégralement le nouveau paysage des IRP et donc réécrire la totalité des textes régissant par le passé trois institutions. Un vrai casse-tête !

 

Quels ont été les principales difficultés rencontrées au cours de la phase de réalisation ?  

Hervé LANOUZIÈRE : La principale problématique fut celle des délais ! Il a fallu travailler dans des délais très courts sans possibilité de report puisque le gouvernement s’était engagé à faire paraître les ordonnances à une date bien précise. L’enjeu était de faire paraître les ordonnances et ses décrets d’application dans un temps record en ayant le moins de malfaçons juridiques possibles et en minimisant tout risque de recours contre elles. Cette tâche n’est pas évidente puisque ces textes doivent passer devant toutes les instances concourant à l’élaboration d’un texte à savoir, les instances obligatoires de consultation (CNNC, COCT, CNEFOP, etc.) le Conseil d’Etat, le Conseil des ministres, le Parlement... Cette série d’étapes rigoureuses à passer demande de la réactivité.   

Finalement il fallait que toutes les équipes respectent les délais : elles devaient produire en temps et en heure, me transmettre les éléments que je devais ensuite mettre en forme en veillant à la cohérence de l’ensemble et la qualité juridique du contenu. On appelle à la légistique et c’est une discipline en soi.

Cette conduite de projet, classique par sa forme dans le privé, moins courante dans le public, était finalement inédite par ses délais et la demande de coordination à mettre en œuvre.  Il faut avoir à l’esprit qu’environ 70 personnes à la DGT travaillaient par équipes de trois à quatre personnes sur des morceaux de textes mais que des équipes d’autres services (DGEFP, direction des transports, ministères de la justice, agriculture, outre-mer etc.) travaillaient également sur d’autres aspects de ces mêmes textes relevant de leur champ de compétence. Il fallait notamment veiller à la conformité des textes avec les dispositions relatives à l’outre-mer ou encore aux conventions internationales.

 

Quel bilan peut-on dresser de l’instauration du barème des indemnités prud'homales ?

Hervé LANOUZIÈRE : Une commission d’évaluation du déploiement et de l’impact des ordonnances se réunit régulièrement pour observer les effets des réformes, leur mise en œuvre et assurer un suivi des effets produits. Aujourd’hui, il est encore un peu tôt pour se prononcer sur l’effet du barème en particulier. En effet, depuis quelques années maintenant, il y a un mouvement de décroissance des recours devant le conseil des prud’hommes. Cela est dû notamment à l’instauration de la rupture conventionnelle en 2008 et à la réforme de la procédure prud’homale de 2016[2]. Cette décrue est importante et antérieure aux ordonnances Macron.

Toutefois, il semblerait que cette décrue se confirme. En effet, on relève un « assèchement » du contentieux qui reste évidemment dû à la rupture conventionnelle mais aussi probablement à l’effet cumulatif des ordonnances Macron. Cependant, le recul nécessaire pour déterminer la part imputable aux ordonnances Macron n’est pas encore suffisant.

 

Concernant le CSE, en pratique, quelles difficultés les entreprises peuvent-elles rencontrer dans la mise en place d'un CSE ? Quels sont les bénéfices attendus du CSE ?

Hervé LANOUZIÈRE :  Il existe incontestablement des opportunités autour du CSE. Toutefois, nous ne sommes pas encore en capacité aujourd’hui d’affirmer que les avantages sont déjà supérieurs aux inconvénients puisque les entreprises sont encore en train de passer au CSE[3]. J’ai cependant confiance en la capacité des entreprises et des partenaires sociaux d’appliquer mais surtout de s’approprier cette réforme sans grande difficulté.

Mais il faudra savoir se saisir de l’opportunité offerte par ce texte. Il y a deux lectures possibles de ces dispositions :

  • Soit on en a une lecture réductrice et simplifiée en retenant uniquement le volet fusion des instances représentatives du personnel ou la réduction arithmétique du nombre de mandats de délégation ;
  • Soit on arrive à changer de logiciel et « raisonner CSE » en prenant en compte la place stratégique de cette nouvelle instance unique qui rassemble une fonction d’analyse globale des sujets à l’échelon décisionnel, avec une fonction experte et une fonction de proximité. Finalement c’est là toute la difficulté, il faut être capable de quitter cet ancien référentiel et penser à l’opportunité qu’offre la création d’une instance fusionnée et donc décloisonnée.

Cela demande une vraie réflexion sur le sujet aussi bien côté employeur que côté salarié : où situer les commissions santé, sécurité et conditions de travail ? À qui attribuer plus d’heures de délégation ? En effet, la loi donne énormément de liberté dans les négociations préalables aux élections (périmètre des établissements distincts, protocole préélectoral), finalement le champ de liberté est tellement important que certains peuvent se retrouver dépasser.

Il faut penser de manière stratégique en évitant une application à la lettre ou une application à minima du texte.

D’ailleurs, au regard de la presse spécialisée, des accords intéressants et stratégiques sont signés par les entreprises ce qui donne de bons exemples sur les possibilités données par les ordonnances. Ainsi, il est possible de prévoir une instance en phase avec les spécificités organisationnelles de l’entreprise, son implantation, ses établissements et les problématiques auxquelles elle est confrontée.

Il faut du temps pour que les entreprises prennent pleinement conscience de ces possibilités. Ce n’est pas une difficulté technique mais une difficulté de repenser les lieux de concertation ou bien les endroits les plus appropriés pour aborder et traiter les sujets. Finalement, la souplesse apportée par les ordonnances peut surprendre mais cette liberté est bénéfique tant pour les entreprises que pour les partenaires sociaux. Souvent, on critique la loi parce qu’elle est compliquée mais quand on donne de la liberté, on se retrouve démuni.

 

Quel est votre retour d’expérience sur ces ordonnances ? 

Hervé LANOUZIÈRE : Sur le dispositif d’appui en lui-même, on peut retenir cette nouvelle façon de travailler, « en mode projet », pour les équipes chargées de la rédaction des ordonnances. Il y a eu une obligation de transversalité. Ainsi, il ne fallait plus raisonner sous la forme d’un texte cloisonné en confiant à une équipe spécialisée la rédaction de dispositions relevant de son champ de compétence puis associer les dispositions avec les autres. Au contraire, les différentes équipes spécialisées dans leur domaine respectif se sont finalement mises à travailler ensemble. En reprenant l’exemple du CSE, l’équipe qui travaille sur le CHSCT, celle qui travaille sur la négociation et celle qui travaille sur les autres instances représentatives du personnel, qui relèvent de bureaux techniques différents, ont dû collaborer pour élaborer des dispositions communes.

Finalement, il a fallu adopter une approche moins cloisonnée, davantage systémique, en obligeant à intégrer tous les effets du texte sur les différents départements.

Sur le fond, ces textes apportent de grandes modifications. Ainsi, s’il fallait retenir trois grandes idées, on retiendrait :

- La fixation de nouvelles règles du jeu pour la négociation collective : Aujourd’hui, il y a une primauté à l’accord d’entreprise et aux règles déterminées au niveau le plus local possible pour s’assurer qu’elles soient le plus adaptées à l’entreprise. On a aussi laissé la possibilité pour les entreprises de choisir les thèmes et la périodicité sur lesquels elles vont négocier. Ainsi, on a redéfini les règles du jeu dans l’articulation entre la loi et les accords et entre les accords eux-mêmes. Ces nouvelles règles du jeu changent donc radicalement la conception jusqu’ici retenue. Il va falloir du temps pour s’en accommoder et suivre de près les effets d’un tel changement : Est-ce que le fait de donner davantage de marge de manœuvre aux partenaires sociaux permettra d’obtenir un droit plus souple comme c’était le souhait originel ? L’avenir nous le dira.

- La reconfiguration totale des lieux de régulation : Tout d’abord, une reconfiguration fonctionnelle avec dorénavant une instance unique qui discute de l’ensemble des sujets ce qui la place dans une position stratégique à ne pas négliger. Ensuite, une reconfiguration spatiale puisqu’il faut déterminer les lieux dans lesquels ces instances seront situées. La négociation avec les partenaires sociaux va notamment permettre de définir l’existence et le lieu de situation de commissions santé sécurité ou des représentants de proximité. Par ailleurs, les partenaires sociaux sont désormais libres de fixer l’agenda social alors qu’avant les obligations étaient d’ordre public et très détaillées (thèmes de consultations, périodicité).

-  La fixation de règles donnant davantage de prévisibilité aux entreprises puisqu’elles vont désormais savoir les coûts en matière de licenciement sans cause réelle et sérieuse par exemple ou la portée de l’accord collectif si la personne refuse de modifier son contrat de travail consécutivement à cet accord.

Il est encore trop tôt pour établir un bilan toutefois ces dispositions devraient profondément modifier la nature des relations sociales dans le pays. Ainsi, on reste pour l’instant dans une phase d’observation des effets de ces ordonnances, il faudra attendre encore un peu pour pouvoir vraiment dresser un bilan et envisager des modifications s’il y a lieu.

 

Propos receuillis par Brieuc BENJAMIN


[1] Agence Nationale pour l’amélioration des conditions de travail

[2] Simplification du dépôt de dossiers, des pièces exigées

[3] La phase de transition doit être terminée pour décembre 2019

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